Legge 283/62: salva grazie alla Cassazione!

cassazione.jpgLa Corte di Cassazione, con sentenza del 19 Gennaio 2011,   ha ribaltato un precedente parere dello scorso febbraio che confermava l’ annullamento della legge.

Vista l’importanza della problematica e i numerosi articoli sull’argomento apparsi sui media, la Suprema Corte, prima ancora di depositare le motivazioni, ha diramato una “informazione provvisoria” in cui annuncia il senso della decisione, ovvero che la legge n.283 del 1962 non rientra fra quelle abrogate dalla legge n.246 del 2005.

Di seguito si riporta la relazione dell’ufficio del Massimario, ripresa dal sito www.lexambiente.it
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Rel. n. III/02/2011                                                               Roma, 19 gennaio 2011 

Novità legislative: D.Lgs. 13 dicembre 2010, n. 212, recante “Abrogazione di disposizioni legislative statali, a norma dell’articolo 14, comma 14-quater, della legge 28 novembre 2005, n. 246”.
D.Lgs. 13 dicembre 2010, n. 213, recante “Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179, recante disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore”.

 OGGETTO: Novità legislative – D.Lgs. 13 dicembre 2010, n. 212, recante “Abrogazione di disposizioni legislative statali, a norma dell’articolo 14, comma 14-quater, della legge 28 novembre 2005, n. 246” e D.Lgs. 13 dicembre 2010, n. 213, recante “Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179, recante disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore”. 

RIF. NORM.: L. 30 aprile 1962, n. 283.  Sommario: - 1. La semplificazione legislativa ed il riassetto normativo nei recenti interventi legislativi. - 2. La questione relativa alla L. 30 aprile 1962, n. 283. – 3. La soluzione della questione. 

1. La semplificazione legislativa ed il riassetto normativo nei recenti interventi legislativi. La recente disciplina normativa abrogativa di disposizioni legislative preesistenti è costituita dalle disposizioni introdotte dal D.Lgs. 13 dicembre 2010, n. 212, recante “Abrogazione di disposizioni legislative statali, a norma dell’articolo 14, comma 14-quater, della legge 28 novembre 2005, n. 246” e dal D.Lgs. 13 dicembre 2010, n. 213, recante “Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179, recante disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore”, entrambi entrati in vigore il 16 dicembre 2010. 

La disciplina in tema di semplificazione e riassetto normativo, è stata caratterizzata dalla seguente evoluzione legislativa. 
Il testo base di riferimento è costituito dalla L. 28 novembre 2005, n. 246 (recante “Semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005”, in G.U. n. 280 del 1 dicembre 2005), entrata in vigore il 16 dicembre 2005.
L’art. 14 della legge n. 246/2005, rubricato “semplificazione della legislazione”, ai commi 14 e 15 prevedeva che entro 24 mesi dalla scadenza del termine di cui al comma 12 dell’articolo 14 [1] (ossia, entro il 16 dicembre 2009) il Governo era delegato ad adottare dei decreti legislativi con il compito di individuare le disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, delle quali si riteneva indispensabile la permanenza in vigore ed a provvedere alla semplificazione o al riassetto della materia oggetto di tali decreti.
 

La stessa Legge delega, all’art. 14, comma diciassettesimo, stabiliva poi espressamente che: “Rimangono in vigore:

a) le disposizioni contenute nel codice civile, nel codice penale, nel codice di procedura civile, nel codice di procedura penale, nel codice della navigazione, comprese le disposizioni preliminari e di attuazione, e in ogni altro testo normativo che rechi nell’epigrafe l’indicazione codice ovvero testo unico;

b) le disposizioni che disciplinano l’ordinamento degli organi costituzionali e degli organi aventi rilevanza costituzionale, nonché le disposizioni relative all’ordinamento delle magistrature e dell’avvocatura dello Stato e al riparto della giurisdizione;

c) le disposizioni contenute nei decreti ricognitivi, emanati ai sensi dell’articolo 1, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131, aventi per oggetto i princìpi fondamentali della legislazione dello Stato nelle materie previste dall’articolo 117, terzo comma, della Costituzione;

d) le disposizioni che costituiscono adempimento di obblighi imposti dalla normativa comunitaria e le leggi di autorizzazione a ratificare trattati internazionali;

e) le disposizioni tributarie e di bilancio e quelle concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco;

f) le disposizioni in materia previdenziale e assistenziale;

g) le disposizioni indicate nei decreti legislativi di cui al comma 14”. Tali decreti legislativi sono successivamente intervenuti. 

Si tratta, in ordine cronologico: 

a) D.Lgs. 1 dicembre 2009, n. 179 (recante “Disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246”: in G.U. n. 290 del 14 dicembre 2009 - Suppl. Ordinario n.234), entrato in vigore il 15 dicembre 2009;  b) D.Lgs. 13 dicembre 2010, n. 212 (recante “Abrogazione di disposizioni legislative statali, a norma dell’articolo 14, comma 14-quater, della legge 28 novembre 2005, n. 246”), già richiamato in precedenza; 

c) D.Lgs. 13 dicembre 2010, n. 213 (recante “Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179, recante disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore”), anch’esso oggetto di richiamo. 
Il D.Lgs. n. 179 del 2009, primo decreto attuativo della delega conferita con la L. n. 246/2005, individuava nell’Allegato 1 “le  disposizioni   legislative   statali,   pubblicate anteriormente  al  1°  gennaio  1970,  anche   se   modificate   con provvedimenti successivi, delle quali e’ indispensabile la permanenza in vigore” (art. 1, comma primo) e, nell’Allegato 2, le  disposizioni che “permangono in vigore anche ai sensi e per gli  effetti  dell’articolo 14, commi 14, 14-bis e 14-ter, della legge 28 novembre 2005, n.  246, e successive modificazioni” (art. 1, comma 2).

In particolare, il D.Lgs. n. 179 del 2009, al comma terzo, fornisce anche delle utili indicazioni definitorie stabilendo che ai fini di tale atto normativo: 

a) per «disposizioni legislative statali» si intendono  tutte  le disposizioni comprese in ogni  singolo  atto  normativo  statale  con valore di legge indicato negli Allegati 1 e 2, con effetto limitato a singole disposizioni solo nei casi espressamente specificati; 

b) per «pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970» si intendono tutte le disposizioni, contenute in atti legislativi statali, la  cui pubblicazione, secondo le norme vigenti in materia  di  pubblicazione all’epoca di ciascun atto, e’ avvenuta a far data dal 17  marzo  1861 fino a tutto il 31 dicembre 1969; 

c) per «anche se  modificate  con  provvedimenti  successivi»  si intende che sono compresi anche  gli  atti  legislativi  statali  che abbiano subito qualsiasi modifica anche dopo il 31 dicembre 1969; 

d) per «permanenza in vigore» si intende che restano in vigore le disposizioni legislative statali, indicate negli Allegati 1 e 2,  nel testo vigente alla data di entrata in  vigore  del  presente  decreto legislativo, in base agli atti normativi che le  hanno  introdotte  a suo tempo nell’ordinamento e alle eventuali successive  modificazioni anteriori alla stessa data, anche ai  sensi  dell’articolo  15  delle disposizioni preliminari al codice civile. 

Il D.Lgs. n. 212 del 2010, poi, abroga espressamente “le  disposizioni  legislative elencate nell’allegato al presente decreto sono o restano abrogate ai sensi dell’articolo 14, comma  14-quater,  della  legge  28  novembre 2005, n. 246” (art. 1). 

Infine, il D.Lgs. n. 213 del 2010 esclude espressamente dall’effetto abrogativo alcune disposizioni legislative  statali,  indicate nei tre allegati (A, B e C) al decreto medesimo, pubblicate  anteriormente  al  1° gennaio 1970 che devono considerarsi espressamente escluse dall’abrogazione operata con il D.Lgs. 1° dicembre 2009, n. 179. 

Da ultimo, in materia si registra la pubblicazione sulla G.U. n. 4 del 7 gennaio 2011 di un avviso di rettifica (Comunicato relativo al decreto legislativo 13 dicembre 2010, n. 212, recante: «Abrogazione di disposizioni legislative statali, a norma dell’articolo 14, comma 14-quater, della legge 28 novembre 2005, n. 246»), che all’Allegato 1 - Atti normativi abrogati, alla pagina 1199, espunge dagli atti normativi “abrogati” il R.D. n. 1769 del 1925 e la L. 15 ottobre 1925, n. 1796 (Obbligo dell’uso della lingua italiana in tutti gli uffici giudiziari del Regno, salve le eccezioni stabilite nei trattati internazionali per la città di Fiume) e, alla pagina 1455, espunge altresì dagli atti normativi “abrogati” il R.D. n. 1404 del 20 luglio 1934 e la L. 20 luglio 1934, n. 1404 (Istituzione e funzionamento del tribunale per i minorenni).  2. La questione relativa alla L. 30 aprile 1962, n. 283. 

A seguito di allarmistiche notizie di stampa divulgate nei giorni scorsi, si era diffusa la (come vedremo, errata) convinzione dell’avvenuta abrogazione, ad opera del cosiddetto decreto “taglialeggi”  della L. 30 aprile 1962, n. 283 (recante “Modifica degli articoli 242, 243, 247, 250 e 262 del testo unico delle leggi sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265: Disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande”, in G.U. n. 139 del 4 giugno 1962). 

Com’è noto la legge in esame contiene la disciplina generale applicabile in tema di “alimenti”, prevedendo, tra l’altro, numerose fattispecie penali di pericolo contro l’incolumità pubblica (artt. 5 e 6).

Il rango costituzionale del bene giuridico protetto (art. 32 Cost.) giustifica, infatti, l’arretramento della soglia di punibilità delle condotte, rilevando, ai fini dell’integrazione della fattispecie contravvenzionale, la sola detenzione di sostanze “sensibilmente pericolose” per la salute pubblica. 

Trattandosi di legge anteriore al 1970 si è posto quindi il problema di verificare se la stessa fosse o meno da considerarsi come abrogata per effetto delle disposizioni di riordino richiamate. Scorrendo, in particolare, gli allegati al D.Lgs. 1 dicembre 2009, n. 179, al  D.Lgs. 13 dicembre 2010, n. 212 ed al D.Lgs. 13 dicembre 2010, n. 213 non risulta menzionata la L. n. 283 del 1962. 

Si è, quindi, prospettato in dottrina (G. Tartaglia Polcini, Diritto alla salute, semplificazione legislativa ed abrogazione della legge 283 del 1962, in http://www.ambientediritto.it/dottrina/Dottrina_2010/diritto_salute_tartaglia_polcini.htm) il possibile effetto abrogativo della legge in materia di alimenti, affermandosi – sulla scorta della giurisprudenza di legittimità di cui si dirà – che “per effetto di quanto dispone la l. n. 246 del 2005, comma 14 ter, introdotto dalla l. n. 69 del 2009, e tenuto conto della data di entrata in vigore della l. n. 246 del 2005, si deve necessariamente concludere, quindi, che il termine di un anno ivi indicato scade il 16 dicembre 2010 e che, pertanto, a quella data, deve ritenersi prodotto l’effetto abrogativo rispetto alla l. n. 283 del 1962”.  
Secondo tale dottrina, pertanto, la L. n. 283 del 1962 sarebbe abrogata a far data dal 16 dicembre 2010. 
La tesi sostenuta da tale dottrina, in verità, risulta essere stata affermata per la prima volta dalla Suprema Corte nel febbraio 2010 (Sez. III, n. 12572 del 25 febbraio 2010, dep. 31 marzo 2010, imp. Forzella, n.m.: v. allegato 1). 

La Corte, in particolare, affrontando “incidenter tantum” la questione, ritenne effettivamente che l’effetto abrogativo della disposizione in esame si sarebbe verificato a far data dal dicembre 2010. Si riporta, sinteticamente, il percorso logico – giuridico seguito dalla Corte. 
La Corte muove anzitutto dall’art. 14 della L. n. 246 del 2005, richiamando i commi 12 e 14, nella loro stesura originaria [2]; proseguiva evidenziando come, medio tempore, fossero stati emanati: 

a) il D.L. 27 giugno 2008, n. 112 (conv., con modd., dalla L. 18 febbraio 2009, n. 9) abrogativo di disposizioni vigenti; 

b) la L. 18 giugno 2009, n. 69 che - come si legge nella Relazione di accompagnamento - nel novellare l’art. 14 della legge n. 246 del 2005, “ha spostato l’effetto dell’abrogazione in avanti rispetto all’emanazione del decreto legislativo di “salvezza” degli atti normativi primari ante 1970…, consentendo un opportuno lasso di tempo idoneo a correggere eventuali errori ed omissioni prima che si produca l’effetto abrogativo.” 

In particolare, precisava la Corte nella richiamata sentenza, l’art. 4 della L. n. 69 del 2009 ha inciso, modificandolo sull’art. 14 della L. 246/2005 ed ha introdotto, tra l’altro, il comma 14 ter che recita: “Fatto salvo quanto stabilito dal comma 17 (disposizioni dei codici civile, penale, di procedura e della navigazione), decorso un anno dalla scadenza del termine di cui al comma 14, ovvero del maggior termine previsto dall’ultimo periodo del comma 22, tutte le disposizioni legislative statali non comprese nei decreti legislativi di cui al coma 14, anche se modificate con provvedimenti successivi, sono abrogate.” 

E’ in questo contesto normativo che si innesta – secondo il Supremo Collegio - il D.Lgs. n. 179/2009 che all’art. 1 prevede che “1. Ai fini e per gli effetti dell’articolo 14, commi 14, 14-bis e 14-ter, della legge 28 novembre 2005, n. 246, e successive modificazioni, nell’Allegato 1 del presente decreto legislativo sono individuate le disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi, delle quali è indispensabile la permanenza in vigore.”;

“2. Sono sottratte all’effetto abrogativo di cui all’articolo 2 del decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 febbraio 2009, n. 9, le disposizioni indicate nell’Allegato 2 al presente decreto legislativo, che permangono in vigore anche ai sensi e per gli effetti dell’articolo 14, commi 14, 14-bis e 14-ter, della legge 28 novembre 2005, n. 246, e successive modificazioni.”

 Concludeva, dunque, la Corte che “per effetto di quanto dispone il comma 14 ter della legge n. 246/2005, introdotto dalla L. n. 69/2009, e tenuto conto della data di entrata in vigore della legge n. 246/05, si deve necessariamente concludere, quindi, che il termine di un anno ivi indicato scada nel dicembre 2010 e che, pertanto, ad oggi, nessun effetto abrogativo possa ritenersi comunque verificato rispetto alla L. 283/62”.  

3. La soluzione della questione.  

La decisione della Corte [3] si è quindi riproposta all’attenzione degli interpreti successivamente all’entrata in vigore, il 16 dicembre 2010, degli ultimi decreti legislativi integrativi e correttivi del D.Lgs. n. 179 del 2009 (D.Lgs. n. 212 del 2010 e D.Lgs. n. 213/2010), non essendo stata espressamente esclusa dall’abrogazione la Legge n. 283 del 1962. 

La questione potrebbe risultare di agevole soluzione in base ad un’attenta lettura della complessa disciplina in esame. 
E’ ben vero, infatti, come evidenziato dalla Corte nella richiamata sentenza, che a seguito della successione legislativa richiamata, in base a quanto disposto dal comma 14 ter dell’art. 14 della legge n. 246/2005, introdotto dalla L. n. 69/2009, e tenuto conto della data di entrata in vigore della legge n. 246/05, l’effetto abrogativo avrebbe dovuto verificarsi nel dicembre 2010 (precisamente il 16 dicembre 2010); tuttavia, alcuni dati normativi e di carattere sistematico sembrerebbero condurre ad una diversa soluzione. 

Quanto al dato normativo, l’art. 14 della legge n. 246/2005, oltre alle disposizioni già richiamate, ne contiene una (il comma 17, lett. a) che esclude espressamente dall’effetto abrogativo “le  disposizioni  contenute (omissis) in ogni altro testo normativo che  rechi nell’epigrafe la denominazione codice ovvero testo unico”. 

Facendo applicazione di tale disposizione, in particolare, la Legge n. 283 del 1962 dovrebbe essere esclusa dall’abrogazione. 

Ed infatti, il testo normativo in esame recita “Modifica degli articoli 242, 243, 247, 250 e 262 del testo unico delle leggi sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265: Disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande”. 

La legge n. 283 del 1962, peraltro, ha subito corpose modifiche per effetto della L. 26 febbraio 1963, n. 441 (recante “Modifiche ed integrazioni alla legge 30 aprile 1962, n. 283, sulla disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande ed al decreto del Presidente della Repubblica 11 agosto 1959, n. 750”, in G.U. n. 98 dell’11 aprile 1963), entrata in vigore il 12 aprile 1963. 

Analizzando, in particolare, l’Allegato 1 al D.Lgs.  n. 179 del 2009 (contenente gli “Atti normativi salvati pubblicati anteriormente al 1° gennaio 1970”), è espressamente eccettuata l’abrogazione del testo normativo individuato al n. 1891 dell’elenco, rappresentato proprio dalla L. 26 febbraio 1963, n. 441 e, segnatamente delle seguenti disposizioni: artt. da 1 a 14; art. 18,19; artt. da 21 a 29 + tabelle allegate.

[4] L’espressa esclusione dall’effetto abrogativo della legge n. 441 del 1963 che integrava e modificava il testo normativo della legge n. 283 del 1962 e, nel contempo, la mancata espressa indicazione di quest’ultima legge tra le disposizioni eccettuate per effetto della previsione dell’art. 14, comma 17, della L. n. 246 del 2005, porterebbe conclusivamente a concludere per l’esclusione dell’abrogazione della Legge n. 283 del 1962. 

Non avrebbe, infatti, avuto alcun senso, da un lato, escludere espressamente dall’abrogazione la legge modificativa ed integrativa della legge n. 283 del 1962 e, dall’altro, non includere quest’ultima tra le leggi “salvate” dall’effetto abrogativo. 

In realtà, il legislatore sembrerebbe non aver ritenuto necessario indicare espressamente la legge n. 283 del 1962 tra le leggi escluse dall’abrogazione, in virtù della previsione dell’art. 14, comma 17, della Legge n. 246 del 2005. 

Una possibile conferma della percorribilità di tale soluzione sembrerebbe, infine, desumibile da un recente atto ufficiale emanato dall’Ufficio legislativo del Ministero della Semplificazione normativa. Si tratta della nota n. MSN 000058 P- del 13/01/2011 (v. allegato 2), fornita dal predetto Ministero in risposta a richiesta di chiarimenti proveniente dalla Procura della Repubblica di Napoli, in cui si conferma espressamente l’attuale vigenza del testo normativo rappresentato dalla Legge n. 283 del 1962.  

Redattore: Alessio Scarcella  
Il vice direttore (Domenico Carcano)

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Una considerazione

Dopo quest’ultima settimana vissuta in mezzo a notizie altalenanti, a certezze proclamate a gran voce e poco dopo smentite, finalmente si intravvede uno spiraglio di buon senso.
Questa volta la Cassazione è andata in soccorso dei politici che oltre ad aver sbagliato (errare è umano…), stavano continuando a non ammettere i loro errori (…perseverare è diabolico!).
La soluzione prospettata dalla Cassazione lascia sicuramente parecchi dubbi, soprattutto quando fa propria l’affermazione che:  “[omissis] la Legge n. 283 del 1962 dovrebbe essere esclusa dall’abrogazione” perché il decreto taglia-leggi prevede che debbano essere salvate tutte  “le  disposizioni  contenute (omissis) in ogni altro testo normativo che  rechi nell’epigrafe la denominazione codice ovvero testo unico”.

Ora, se andiamo ad analizzare l’epigrafe della L. 283/62, vediamo che la denominazione non è “Testo Unico” , ma “Modifica degli articoli 242, 243, 247, 250 e 262 del testo unico delle leggi sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265: Disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande”.
Testo Unico è, ad esempio, il Testo Unico delle Leggi Sanitarie, Il Testo Unico delle leggi di Pubblica Sicurezza, il Testo Unico dell’edilizia, etc.
Secondo l’enciclopedia wikipedia, “nel diritto italiano per <<testo unico>> si intende una raccolta delle norme che disciplinano una determinata materia, che veniva approvato con decreto del Presidente della Repubblica (D.P.R.) sino al 1988, ma dopo la legge n° 400 del 1988 con Decreto legislativo, e sempre previa Legge delega.”
[omissis]
”Il testo unico, solitamente di tipo compilativo, ha perciò il pregio di accomunare in un solo corpo testuale - spesso definito “codice” poiché generalmente manca della necessaria sistematicità - tutta la regolamentazione su una materia, evitando così al destinatario (avvocato, giudice, consulente del lavoro, ingegnere, pubblico funzionario o cittadino), la possibilità di incorrere in errori dovuti alla pluralità di norme sparse per il sistema legislativo.”

Per quanto sopra, resta difficile non notare una discreta forzatura quando si vuol far passare la L. 283/62 come parte di un Testo Unico.

L’unica cosa che ha in comune la suddetta legge con il TULS, è che con l’articolo 20 ha abrogato alcuni articoli del Testo Unico delle Leggi Sanitarie per impedire che la stessa materia fosse disciplinata da due leggi differenti.

Altro importante problema da evidenziare, per tutti coloro che ormai considerano il pericolo ormai superato, è che a differenza degli ordinamenti di Common Law, le pronunce della Cassazione (in quanto tribunale di ultima istanza) non sono vincolanti che per il giudizio cui si riferiscono e che, sulla problematica della L. 283/62, il parere non è stato dato a sezioni unite.

In attesa della pubblicazione della sentenza integrale, come operatori non possiamo che essere comunque contenti che la vicenda si sia risolta per il meglio.

Avremmo sicuramente preferito una retromarcia dei nostri politici, un riconoscimento della “svista”, un mea culpa, un atto d’urgenza del Governo, una qualsiasi cosa che se detta con sincerità avremmo sicuramente apprezzato di più.
Ma non si può volere tutto dalla vita!

Piero Nuciari
www.pieronuciari.it

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